Avvio obbligatorio del procedimento amministrativo su istanza del privato

L’art. 2 comma 1 della legge 241/90 dispone che “ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.” La disposizione non specifica, tuttavia, in quali ipotesi l’istanza del privato obbliga la Pubblica Amministrazione ad avviare un procedimento ed a concluderlo con l’adozione di un provvedimento esplicito.

In talune specifiche ipotesi è lo stesso legislatore che ha previsto l’obbligo predetto, fugando quindi qualsiasi dubbio in ordine alla necessità di attivazione e conclusione con provvedimento espresso ad opera dell’amministrazione. Dottrina e giurisprudenza hanno tuttavia sottolineato che esiste l’obbligo di provvedere, oltre che nei casi stabiliti dalla legge, in fattispecie ulteriori nelle quali ragioni di giustizia ed equità impongono l’adozione di provvedimenti espressi. Così, il Consiglio di Stato, sez. IV, 14 dicembre 2004 n. 7975 ha sottolineato che “ indipendentemente dall’esistenza di specifiche norme che impongono ai pubblici uffici di pronunciarsi su ogni istanza non palesemente abnorme dei privati, non può dubitarsi che, in regime di trasparenza e partecipazione, il relativo obbligo sussiste ogniqualvolta esigenze di giustizia sostanziale impongono l’adozione di un provvedimento espresso, in ossequio al dovere di correttezza e buona amministrazione ( art. 97 Cost. ) in rapporto al quale il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa ad un’esplicita pronuncia”.

Nel tentativo di operare uno sforzo ricostruttivo ulteriore individuando specificamente singole ipotesi ( non espressamente previste dal legislatore ) per le quali ricorre l’obbligo per la Pubblica Amministrazione di provvedere, il Consiglio di Stato è intervenuto successivamente con sentenza del 11 maggio 2007 n. 2318, distinguendo tre situazioni.

La prima ricorre nelle ipotesi in cui il privato propone un’istanza volta ad ottenere un provvedimento di contenuto favorevole. Secondo il Supremo Consesso amministrativo, si ha un obbligo di provvedere quando chi la presenta è titolare di un interesse legittimo pretensivo. Non è dubitale, infatti, che chi versa in tale situazione è titolare di una situazione giuridica che lo legittima, pur in assenza di una specifica norma che gli attribuisca un autonomo diritto di iniziativa, a presentare un’istanza dalla quale nasce in capo alla P.A. almeno l’obbligo di pronunciarsi. I giudici di Palazzo Spada precisano, tuttavia, che in taluni casi, pur sussistendo in astratto l’obbligo di provvedere, questo può risultare mancante in concreto. Qualora la domanda sia manifestamente infondata  o esorbitante dall’ambito delle pretese astrattamente riconducibili al rapporto amministrativo viene meno l’obbligo per la P.A. di provvedere ( in tal senso anche TAR Campania, sez. II, 1 dicembre 2008 n. 20714 ).

La seconda situazione viene individuata nella proposizione ad opera del privato di istanze volte ad ottenere il riesame di provvedimenti amministrativi non impugnati. In tal caso non sussiste, secondo i giudici, un obbligo di riesame, in quanto tale obbligo inficerebbe, tra l’altro, le ragioni di certezza delle situazioni giuridiche e di efficienza gestionale che sono alla base dell’agire autoritativo della Pubblica Amministrazione e della inoppugnabilità dopo i termini di decadenza dei provvedimenti amministrativi ( in senso conforme anche Cons. di Stato sez. VII, 3 marzo 2009 n. 1880 ).

Terza ed ultima situazione viene individuata nelle ipotesi in cui il privato sollecita l’esercizio di poteri sfavorevoli nei confronti di terzi. In questo caso si pone il problema di qualificare l’attività e la posizione del privato istante. Nelle ipotesi in cui, infatti, lo stesso sia titolare di una situazione di specifico e rilevante interesse che lo differenzia da quello generalizzato, l’eventuale inerzia della Pubblica Amministrazione assume una connotazione negativa dovendo comunque osservare l’obbligo di provvedere. Diversa la situazione nelle ipotesi in cui non sussista siffatta situazione poiché in questi casi l’”istanza” del privato si risolve in un semplice esposto, con un mero valore di denuncia, inidoneo a radicare una posizione di interesse tutelato sia dall’apertura del procedimento sia dalla conclusione in modo espresso dello stesso.